出自专栏《财经界·下旬刊 2020年05期》
摘 要：随着《预算法》与新《政府会计准则》的逐步落实与深化，我国事业单位必须在政策导向下，建立全面的预算管理体系，并充分利用预算工具优化资源配置，提升单位管理水平。但事业单位公共收支内容较为复杂，且单位承担着经济效益和社会效益双重职能，在预算管理实践过程中存在着一定的难度。本文以事业单位为主体，分析全面预算管理应用过程中存在的问题，并依据问题提出相应的对策。
关键词：事业单位 全面预算管理 问题 对策
一、事业单位开展全面预算管理的重要意义
事业单位开展全面预算管理的重要意义体现在以下几个方面：1）有利于优化单位资源配置。在预算管理应用过程中，事业单位需要综合平衡各预算部门实际的利益需求，对单位内有限的人力、物力、财力等资源进行协调组织，优化财政支出结构，减少资源浪费现象，确保预算计划的目标性和前瞻性，从而更好地突出社会服务效益；2）有利于提高单位整体的管理水平。全面预算管理的实施强调全员参与、全方位管理和全面控制等基本原则，它覆盖了事业单位业务活动及经济决策的方方面面，通过加强各职能部门与岗位之间的联系，协调统筹安排资金支出环节，并以预算绩效评价工作加强内部人员控制，以保证既定目标的实现，从整体上提升单位管理效率。
二、事业单位全面预算管理应用过程中存在的问题
（一）预算管理体系有待完善
国家政府部门为了加强财政资金拨付与支出过程的监管，针对全面预算管理工作出台了一系列政策，在宏观经济环境的影响下，我国大部分事业单位已经逐步落实了基础的预算管理框架体系。但目前，事业单位在预算管理实践过程中还存在着一些问题，其一，事业单位预算管理工作开展较为被动，尤其是基层人员对预算管理参与意识淡薄，预算管理由平级的财务部门牵头主导，难免造成预算工作权威性不足，或预算计划可操作性不强等问题；其二，事业单位内尚未针对全面预算管理建立相关的规章制度，在关键岗位设置方面还没有实现岗位责任制和不相容岗位分离制，在内部监管机制缺失的情况下，预算管理工作浮于表面，无法真正发挥管理控制作用。
（二）预算编制方法有待优化
就事业单位而言，基本预算支出、专业项目预算支出、人员经费、固定资产采购费用、「三公」经费以及税收款项等，是其预算编制的主要内容。在预算编制过程中，应基于不同的预算支出项目采取差异化的预算编制方法。但目前，一些事业单位为了方便预算编制工作，往往采用单一的增量预算法编制预算计划，与外部市场变化情况结合程度较低，也没有考虑到宏观政策、内部项目变更等客观因素对预算计划的影响，预算管理体系较为僵化，环境适应能力较差，在执行过程中也难免存在着较大的偏差。
（三）预算监督和评价机制不够健全
有效的预算监督和评价机制是保证事业单位预算执行成效的重要手段，但事业单位普遍存在着「重编制、轻管理」的问题，一方面，由于部分事业单位的预算监管以事后管理为主，在预算执行过程中缺乏实时监督，这使得单位预算资金使用随意性较大，支出项目和限额超预算范围等现象无法完全遏制，大幅度增加了单位的财务风险；另一方面，预算绩效考核工作仅局限于数据对比，考核指标设置层面也存在着指标不明确、未量化等缺陷，无法突出单位的重点业务或个性化特征，造成预算考核结果不具备参考价值。
三、事业单位改进全面预算管理的相应策略
（一）健全全面预算管理体系
全面预算管理是政府部门推进预算工作决策部署的战略导向，也是事业单位发展公共服务事业的有效举措，因此，事业单位要切实转变思想观念，将全面预算管理落实到实际工作中，通过加大内部宣传、组织培训等方式提升基层人员的参与意识；同时，事业单位要健全预算管理组织机构，由财务部门牵头主导，其他业务部门、管理层人员等相关负责人共同组成预算管理决策机构，主要负责预算编制、分析、监督以及考核等重要工作环节，并将预算目标细化分解到各个岗位上，形成预算责任层级，为预算管理工作创造良好的环境基础。此外，事业单位还要制定预算管理行为规范，明确预算管理实施流程和控制范围，并通过规范会计核算制度、授权审批制度、固定资产管理制度、内部控制制度等，保证预算执行有章可循。
（二）采用科学的预算编制方法
全面预算管理体系的基本流程可以细化为预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、预算分析、预算考核以及激励奖惩等环节，而预算编制内容的合理性、预算方法的科学性直接影响着后续的执行过程。以预算编制环节为基础，事业单位应当结合自身的实际需求，统一预算目标，借助 SWOT 分析法明确单位的核心竞争优势和发展劣势，迎合政策要求采用「二上二下」的预算编制流程；同时，结合多元化的预算编制方法，在增量预算法的基础上采用滚动预算、零基预算等动态预算编制方法，提升预算管理的适应性。此外，为了保证预算管理的权威性，预算方案一经审批下发后，不得随意进行调整，但如果预算执行过程与预算目标偏差较大，则可以联合相关业务部门，及时采取有效的修正措施，保证预算管理的科学性。
（三）发挥预算监督与考核职能
强化预算过程监督是增强预算刚性约束的有效方式，在这一过程中，事业单位必须要健全预算监督管理机制，发挥预算管理办公室的过程监督职能，即通过对预算支出进度及项目执行效率的实时跟踪，定期分析预算执行成效，规范预算行为，严格杜绝预算外支出行为，通过对预算执行过程的分析、反馈和改进等，提升预算执行效率；另一方面，基于业务性质、项目内容等，围绕单位的年度管理目标，健全预算绩效管理体系，以履职效率、服务效果、工作效能、公众评价等作为考核指标的基本内容，并引入第三方评价机构，强化考核结果的应用，实现内部资源合理配置。
（四）加大预算信息化建设投入
信息化时代下，事业单位要正确认识信息技术对预算管理的促进作用，加大信息化系统建设投入，从资金、设备和人力方面给予充分的支出，将新型的「互联网 + 预算管理」的模式应用于单位的全面预算管理中。在信息技术的应用下，事业单位一方面要积极引入 SAP、ERP 等管理工具，实现预算管理模块与会计核算模块、风险管理模块、专项管理模块等进行端口对接，实现财务信息与非财务信息的融合与共享，提升会计信息的准确性；另一方面，搭建内部信息共享平台，拓宽信息传输渠道，加强各职能部门之间的紧密联系，提升信息传递的时效性，从而优化全面预算管理实施成效。
四、结束语
综上所述，对于事业单位来说，推进全面预算管理工作落地既是政策导向的结果，也是单位提升管理优势的基本策略，因而，事业单位要立足于预算管理实施过程中存在的不足之处，通过健全预算管理体系、科学选择预算编制方法、发挥预算监督考核职能、加大信息化投入等方式，逐步完善全面预算管理体系，促进事业单位健康发展。
参考文献
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作者 李冉